Z.L.M.-er J.C. Sneep
schrijft proefschrift over
waterschapsbestuur
Dissertatie Waterschapsbestuur"
stevige kritiek op commissie Merkx
i
O
T
Pleidooi voor demokratisering
Uitbreiding
Primeur
Gemeenschap
Kiessysteemladder
Gegoedheidseis
Meervoudig kiesrecht
Dr. J.C. Sneep.
Van de 347 waterschappen in ons land zijn er vrijwel geen waarvan
het bestuur op een voldoende demokratische wijze is gekozen c.q.
samengesteld.
Pachters dienen meer invloed in het waterschapsbestuur te krijgen
terwijl bij de vaststelling van de daarmee samenhangende omslagp
licht rekening dient te worden gehouden met de zeer slechte situatie
in de landbouw.
Het verdient voorkeur de pachters indirekt te laten vertegenwoor
digen door bestuursleden van de afdelingen der 3 CLO's: deze ver
tegenwoordiging dient te worden aangewezen door de bestuursleden
van de afdelingen der 3 CLO's als kiesmannen.
Het moet mogelijk zijn om leden van het dagelijks bestuur buiten
het algemeen bestuur te benoemen op grond van hun kwaliteit.
De gegoedheidseis dient t.a.v. passief kiesrecht voor het aanvaarden
van een ambt als waterschapsbestuurder, te worden afgeschaft.
Gemeentebestuurders dienen qualitate qua uitgesloten te worden
van het passief kiesrecht.
Dit zijn enige opmerkelijke konklu-
sies en adviezen die mr.ing. J.C.
Sneep poneert in een proefschrift ge
titeld "Het Waterschapsbestuur".
Hij is daar vrijdag j.l. in de aula van de
gemeentelijke universiteit te Amster
dam op gepromoveerd bij prof.mr.
J.M. Polak, oud hoogleraar in de
rechts- en staatswetenschappen van
de Westerse gebieden aan de Land
bouwhogeschool te Wageningen en
thans lid van de Raad van State, het
hoogste advieskollege. Sneep is na
veel onderzoek en speurwerk van de
regering op bestuurlijk gebied op tal
loze waterschapshuizen en provincie
huizen tot de konklusie gekomen dat
de in ons land aanwezige water
schappen niet demokratisch zijn sa
mengesteld wanneer hij ze toetst aan
zijn stelling: "een waterschap dient
een funktionele representatie-demo-
kratie te zijn", waarmee hij bedoelt
een bestuursvorm met een specifieke
funktie (waterschapstaken), waarvan
het bestuur bestaat uit vertegen
woordigers die rechtstreeks gekozen
zijn met een open kandidaatstelling!!
Hij werpt allereerst de vraag op of
waterstaatszorg dient te worden uit
geoefend als algemene (zoals ge
meenten) of als een funktionele be
stuursvorm. Hij kiest voor het laatste,
dit in tegenstelling tot zijn promotor
die van mening is dat de water
schapstaken door een algemene be
stuursvorm uitgeoefend dient te
worden.
Vervolgens komt hij tot zijn centrale
stelling nl. rechtstreekse verkiezing
met open kandidaatselling van verte
genwoordigers in publieke bestuur
sorganen (inklusief waterschap) is
een noodzakelijke voorwaarde tot
verwezenlijking van een demokra
tisch samengesteld bestuur. Dr.
Sneep onderzoekt aansluitend hier
op de gevolgen van een eventuele
uitbreiding van de deelname aan
rechtstreekse verkiezingen van kate-
goriën als het gebouwd eigendom, de
huishoudelijke en bedrijfsvervuilers,
de pachters en de gemeenschap. Er
vindt een afweging plaats van de
voor- en nadelen die een bezetting
van bestuurszetels door deze katego-
riën met zich meebrengen met als
uitgangspunt: rechtstreekse verkie
zing met open kandidaatstelling.
Tijdens zijn onderzoek is hem geble
ken dat vertegenwoordigers van ge
bouwd eigendom, huishoudelijke- en
bedrijfsvervuilers doorgaans niet
rechtstreeks in het bestuur worden
gekozen. Als enige uitzondering
noemt hij wat betreft de huishoude
lijke vervuilers de Zeeuwse water
schappen. Hier heeft deze kategorie
wel zitting in het bestuur. Een situa
tie die sinds 1977 uniek is in ons land.
Ook, zo vertelt hij, heeft Zeeland de
primeur waar het de rechtstreekse
verkiezing van vrouwelijke vertegen
woordigers in het bestuur betreft! De
bedrijfsvervuilers, zo stelt hij, worden
als ze zitting hebben in het bestuur,
indirekt vertegenwoordigd via de Ka
mer van Koophandel. Nergens in Ne
derland kunnen de kiesgerechtigden
(de gemeenschap) rechtstreeks in het
bestuur worden gekozen, hetgeen uit
oogpunt van demokratie ongewenst
is.
De huidige situatie waarbij de verte
genwoordiging van deze icategoriën
(gebouwd eigendom en huishoude
lijke vervuilers) in meerderheid
worden aangewezen door gemeente
besturen uit eigen kring, is onge
wenst, omdat zo is dr. Sneeps indruk,
deze vertegenwoordigers vaak de
gemeentebelangen laten prevaleren
boven de waterstaatsbelangen
(onverenigbaarheid van funkties).
De indirekte verkiezing van een ver
tegenwoordiger van de gemeenschap
vond voor het eerst in 1971 plaats in
Zuiveringsschap Drenthe (aanwij
zing door gedeputeerde Staten), later
ook in het Hoogheemraadschap van
de Uitwaterende Sluizen ca. en van
het zuiveringsschap Amstel- en
Gooiland (aanwijzing door de pro
vinciale staten). Elders kent men de
ze vertegenwoordiging in het geheel
niet. Volgens dr. Sneep kan invoe
ring van een rechtstreekse vertegen
woordiging van de gemeenschap het
waterschap minder kwetsbaar ma
ken voor kritiek vanuit de gemeen
schap. Bovendien veronderstelt hij,
dat opneming van een vertegen
woordiging van de gemeenschap
meer waarborgen zal bieden voor
een versnelde aanpassing aan gewij
zigde maatschappelijke ontwikkelin
gen en inzichten in het waterschaps
bestuur! Als gevolg hiervan zou men
meer rekening kunnen gaan houden
met andere gemeenschapsbelangen
van o.m. natuur, milieu en land
schap.
De heer Sneep stelt in zijn studie een
klassifikatie op van kiessystemen
naar demokratisch gehalte waarbij
t.a.v. de plaats op de ladder bepalend
is de mate waarin het systeem vol
gens hem bijdraagt tot de invloed
van belanghebbenden op het beleid
van het waterschapsbestuur hebben.
De kommissie Merkx komt niet met
een dergelijk systeem en dr. Sneep
vindt dat een omissie. Hij komt met
deze werkmethode om daarmee de
staten in de gelegenheid te stellen de
voor- en nadelen van verschillende
kiessystemen tegen elkaar af te kun
nen wegen.
Om de keuze, zo schrijft hij, voor een
bepaald kiessysteem op demokrati
sche wijze te laten plaatsvinden zou
de provincie of het waterschap een
onderzoek in kunnen stellen naar het
kiessysteem dat men prefereert. Dr.
Sneeps studie heeft mede ten doel
die te maken keuze te vereenvoudi
gen. Voor iedere belangenkategorie
geeft hij een klassifikatie naar de
mokratisch gehalte van kiessyste
men. Zijn voorkeursysteem (rechts
treekse verkiezing met open kandi
daatstelling) staat uiteraard telkens
op de eerste plaats omdat deze het
meest bijdraagt tot de ontwikkeling
van het waterschap tot een funktio
nele representatie-demokratie.
Handhaven, respektievelijk invoe
ren, zoals de kommissie Merkx wil,
van een gegoedheidseis voor' het
aanvaarden en bekleden van het
De taak van veel waterschappen in ons land is een waterkerende....
ambt van waterschapsbestuurder, is,
volgens Sneep, niet in het belang van
de door hem voorgestane ontwikke
ling van het waterschap tot een re
presentatie-demokratie (een demo
kratie d.m.v. vertegenwoordiging)
omdat iedere samenhang tussen
deskundigheid en eigendom ont
breekt. Handhaving van deze eis
houdt volgens hem in dat de kiezer
bij een oordeel over deskundigheid
van de kandidaat beperkt wordt en
in zekére zin onmondig wordt ver
klaard in zijn keuze van degene die
zijn belangen het beste kan beharti
gen. Dr. Sneep is voorts van mening
dat gemeentebesturen qualite qua
uitgesloten moeten worden van het
passief kiesrecht bij waterschapsver
kiezingen.
De kommissie Merkx stelt, na simpel
beraad, tot de konklusie te zijn ge
komen dat het systeem van meer
voudig kiesrecht niet meer moet
worden bepleit en maakt dan een
uitzondering voor gebieden waar
aanwendingsmogelijkheden van de
gronden in sterke mate van het
kwantiteitsbeheer afhankelijk zijn
bijv. in tuinbouwgebieden, zij het
met een sterk beperkte stemschaal.
Dr. Sneep vindt dit te beperkt: an
dere kategoriën belanghebbenden
behoren volgens hem evenzeer een
meervoudig stemrecht te hebben en
hij denkt daarbij aan de akkerbouw,
veeteelt en bosbouw. Wel zal ook
volgens hem de stemschaal beperkt
moeten worden. De staten moeten
bepalen hoever zij gaan maar als in-
dikatie noemt hij max. 7 stemmen.
Meervoudig stemrecht voor de be
drijfsvervuilers dient uiteraard
achterwege te blijven omdat zij een
negatief belang bij de kwaliteitszorg
hebben.
Dr. Sneep doet vervolgens o.m. een
aantal voorstellen voor de omvang,
de samenstelling en de zittingsduur
van het waterschapsbestuur. Ten
slotte toetst hij vergelijkenderwijs
traditionele en alternatieve kiessys
temen en bestuurssamenstellingen
van een zestal karakteristieke water
schapstypen aan de maatstaven de
mokratie en doelmatigheid.
Ofschoon deze studie in eerste aan
leg vanuit een staatsrechtelijk per-
spektief is verricht bevat zij ook wa-
terschapshistorische, politicologi
sche, bestuurskundige, agrarisch-
rechtelijke en specifiek agrarische
aspekten. (Voor hen die zich willen
oriënteren op het waterschapsrecht
in het algemeen is een bijlage van 39
pag. opgenomen. Omvang 386 pag.
gebonden. Uitgave Kluwer b.v. te
Deventer tel. bestellen 05700 - 91911
of bij de auteur 01672 - 2765, Noord
Langeweg 10 te Dinteloord.
n de recent verschenen dissertatie
van Mr.Dr.Ing. J.C. Sneep over "Het
waterschapsbestuur" doet hij een
stevig kritisch licht schijnen over het
rapport van de studiecommissie Wa
terschappen (1974), de regeringsnota
betreffende het waterschapsbestel
(1977) en het rapport van de com
missie Merkx over het bestuur van
het waterschap (1979). Met name het
laatstgenoemd rapport wordt in haar
geheel flink op de korrel genomen.
In zijn algemeenheid kan worden
gesteld dat de heer Sneep het water
schapsbestel aanmerkelijk meer wil
integreren in het maatschappelijk
gebeuren dan de regering en de
commissie-Merkx. In tegenstelling
tot laatstgenoemde is hij bijvoor
beeld van mening dat niet alleen de
relatie van de industriële bedrijven
met betrekking tot de kwaliteitszorg
tot de zgn. specifieke belangen be
horen maar evenzeer de overige be
drijven; de gezinshuishoudingen;
rekreatie-ondernemingen; beroeps
vissers enz.
O
ok kan Dr. Sneep niet mee gaan
met de visie van de regering en de
commissie-Merkx waar het gaat om
groepen die belang hebben bij een
goede waterstaatkundige verzorging
van de bodem: laatstgenoemde
commissie maakt hierbij een onder
scheid tussen verwante belangen, al
gemene taakbelangen en specifieke
taakbelangen. Dr. Sneep is van me
ning dat deze indeling zeker voor
hen die niet ingewijd zijn in de wa-
terschapsproblematiek, het beeld
van het waterschap meer vertroebelt
dan verheldert. Indien de water
schappen de burgers meer bij de
taakuitoefening willen betrekken,
meent Sneep, dan zullen ze meer
begrippen moeten hanteren die voor
een ieder duidelijk zijn. Het is mede
daarom dat de auteur van het "Wa
terschapsbestuur" alleen spreekt
over "specifieke belangen" en "ge
meenschapsbelangen".
Z o hebben volgens hem b.v. eige
naren van het ongebouwd specifieke
belangen bij de waterkering in ver
band met de bescherming van hun
onroerend goed als vermogensob-
jekt. De commissie-Merkx komt tot
de slotsom dat pachters en huurders
niet als specifiek belanghebbenden
bij de waterschapstaken behoren te
worden aangemerkt. Met name
m.b.t. de gebruikers van het onge
bouwd kan Sneep zich niet verenigen
met dit standpunt: de waterkerings-
zorg dient z.i. niet alleen primair ge
richt te zijn op de instandhouding
van het onroerend goed maar ook en
met name op de aanwending ervan.
"Stel dat een waterkering doorbreekt
en het land met zout water wordt
overstroomd, dan worden de aan
wendingsmogelijkheden om de
grond te bebouwen met bijv. suiker
bieten of aardappelen sterk beperkt
voor bv. de pachter. Sneep spreekt
hier uit eigen ervaring (de Waters
noodramp in 1953 trof ook het be
drijf van de familie Sneep).
en aanzien van de verkiezing van
vertegenwoordigers van de gemeen
schap verwijt Dr. Sneep de commis
sie-Merkx (1979) een onduidelijk
heid en "wishful thinking" wanneer
zij stelt dat met name de vertegen
woordigers van de huishoudelijke
vervuilers en het gebouwd in de wa
terschapsbesturen belangstelling
zullen tonen voor de behartiging van
die zgn. algemene belangen zoals
bijv. natuurbehoüd en landschaps-
schoon. Volgens Dr. Sneep zullen
deze belangen zonder een aparte
vertegenwoordiging onvoldoende
gewaarborgd zijn!
neens is Sneep het met de Stu
diecommissie Waterschappen (1974)
waar deze stelt dat er vanwege het
feit dat de er door de kategorie zgn.
algemene belangen niet wordt be
taald, zij geen recht heeft op een
adequate vertegenwoordiging.
Sneep: "de gemeenschap heeft recht
op een aantal vertegenwoordigers in
het waterschapsbestuur, afhankelijk
van de mate van belang dat zij heeft
bij de taakuitoefening van het wa
terschap en dat zal beoordeeld moe
ten worden door de staten der pro
vincies". De opvatting dat de faktor
"betaling" doorslaggevend dient te
zijn, is volgens hem verouderd. Het is
niet: belang-betaling-zeggenschap
maar: belang-zeggenschap-betaling.
O,
neens is Dr. Sneep het met de
commissie-Merkx waar deze stelt dat
de vertegenwoordiging van de ge
meenschap volgens een indirekt sys
teem dient te worden gekozen nl.
door inschakeling van de raadsleden
als kiesmannen. Volgens hem is dit
niet demokratisch genoeg en dienen
de vertegenwoordigers van de ge
meenschap rechtstreeks te worden
gekozen.
12
