Zo sprak de rechter...
Voorstel wijziging
bestemmings
planprocedure door
raad van advies voor
ruimtelijke ordening
I
DE gehele gang van zaken die nu gevolgd wordt over
ziende komt de Raad tot de conclusie dat die behan-
delingsduur van de bestemmingsplannen ingekort dient te
worden. Dit met dien verstande dat de rechtszekerheid be
houden dient te blijven alsmede de bescherming van de in
dividuele belangen. In het kort kamt daarom de Raad tot de
volgende adviezen:
4
FNE lange duur die de bestemmingsplanprocedure
kan vragen is velen reeds lange tijd een doorn in
het oog. Het ongenoegen hierover, zo is de Raad van
Advies voor Ruimtelijke Ordening gebleken, leeft in brede
kring. Zoals bekend kan er in drie instanties bezwaar of
beroep worden aangetekend: bij de gemeenteraad, bij
Gedeputeerde Staten en bij de Kroon. Dit leidt ertoe,
dat er soms jaren overheen gaan voordat een bestem
mingsplan van kracht kan worden. De Raad is van me
ning, dat daarmee een onevenwichtige verhouding is ont
staan tussen de belangen, die nadeel ondervinden van
het plan en het belang dat gediend is bij een tijdige tot
standkoming en uitvoering ervan. Bovendien wordt op
deze wijze geen voldoende recht gedaan aan het begin
sel van gedecentraliseerd bestuur. Volgens dit beginsel
heeft de lokale gemeenschap, binnen de grenzen die door
hogere organen zijn gesteld, in principe zelf het recht om
te beslissen over de ontwikkeling van haar grondgebied.
Y^OORAL de lange tijd die de behandeling van beroepen
door de Kroon vergt heeft een aantal nadelige effek-
ten aldus de Raad. Zo is het oneigenlijk gebruik van artikel
19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening voor een deel het
gevolg van de lange duur van de bestemmingsplanprocedure.
Voorts kan het beroepsrecht leiden tot onjuiste praktijken,
zoals het opzettelijk veroorzaken van vertraging in de be
sluitvorming. Een ander negatief gevolg van de lange be-
handelingsduur van beroepen kan zijn, dat gemeenteraden
en andere belanghebbenden ervan afzien in beroep te gaan
bij de Kroon en zich uit arremoede neerleggen 'bij een in hun
ogen onjuiste beslissing van G.S. Dit met de overweging
dat het realiseren van een bestemmingsplan niet kan wach
ten totdat de Kroon in beroep heeft beslist. Het nadeel van
de vertraging wordt dan groter geacht dan voordeel van een
eventuele gunstige uitspraak.
Het bezwaar van de lange diuur van de procedure is voor
al merkbaar bij bestemmingsplannen die op uitvoering zijn
gericht waarbij de uitvoering van dergelijke plannen na een
tijdsverloop van enige jaren soms ernstig bemoeilijkt wordt
doordat de voorwaarden voor de uitvoerbaarheid in finan
ciële en sociale zin niet meer in voldoende mate aanwezig
zijn. Vaak zijn de exploitatie-opzet en de resultaten van so
ciografisch onderzoek door de snelle economische en sociale
ontwikkelingen achterhaald als het plan uiteindelijk rechts
kracht heeft verkregen! De grondkosten zullen in een aantal
gevallen zo hoog zijn geworden dat de realisering van het
bestemmingsplan afgezien moet worden. Daarbij wordt de
realisering van het volkshuisvestringsprogramma op tweeër
lei wijzen bemoeilijkt. Door de lange duur van de procedu
res zijn er niet voldoende geschikte bouwplaatsen, waar
voor een bestemmingsplan geldt, beschikbaar, zodat de rea
lisering niet in het vereiste tempo kan plaatsvinden. Een
tweede gevolg kan zijn dat bij gebreke van zodanige
bouwplaatsen wordt gebouwd op planologisch minder
gewenste plaatsen.
Ook bij bestemmingsplannen voor het buitengebied geldt
de lange procedure als een ernstig bezwaar, met name agra
riërs worden soms voor jaren in hun bedrijfsontwikkeling
belemmerd, mede omdat het risico van het vooruitlopen op
een goedkeuring, die verwacht wordt, niet verantwoord is
omdat ook het tegendeel uit de bus kan komen!
Op korte termijn dient de mogelijkheid voor individuele
burgers om bij de Kroon tegen een bestemmingsplan in
beroep te gaan, anders dian wanneer partikuliere belan
gen worden geschaad, te worden afgeschaft.
Tegelijkertijd het invoeren van een wettelijke verplich
ting voor inspraak van de bevolking bij de voorbereiding
van bestemmingsplannen.
KT A de drie artikeltjes over de erfdienstbaarheden is
nu het recht van opstal aan de beurt. Ook over dit
niet eenvoudige onderwerp zal slechts een beschouwing
in vogelvlucht worden gegeven. In feite gaat het er om
dat u van alle onderwerpen die hier behandeld worden
juist genoeg weet om bij u een lichtje te doen opgaan,
wanneer u er zelf mee te maken krijgt. Als het zover is
dan bent u op de goede weg, want dan weet u ook dat u
een deskundige moet inschakelen (in eerste instantie de
sociaal-economisch-voorlichter die u eventueel door ver
wijst).
I-JET recht van opstal is een zakelijk genotsrecht op
eens anders goed dat zeer ver gaat. Aan de eige
naar blijft alleen het recht om jaarlijks een bedrag in kon
tanten te ontvangen. Bij opstal (en ook bij erfpacht) soms
zelfs voor eeuwig! Wanneer de eigendom zover is uitge
hold spreekt men over blote eigendom d.w.z. dat de zake-
Vooralsnog handhaving van het beroeprecht voor zake
lijke belanghebbenden bij het plan (eigenaren, huurders,
pachters, enz.). Op den duur wil <ie Raad echter ook
voor deze categorieën het beroepsrecht op de Kroon ver
vangen door de mogelijkheid van beroep op de Raad van
State als onafhankelijke administratieve rechter, die de
rechtmatigheid van het bestemmingsplan beoordeelt, zo
als is geregeld in de nieuwe Wet Administratieve Recht
spraak Overheidsbeschikkingen.
In de gedacht eng ang van de Raad blijft voor de gemeen
teraad wel de bevoegdheidi bestaan om tegen het geheel
of gedeeltelijk niet goedkeuren van een bestemmingsplan
door Gedeputeerde Staten in beroep te gaan bij de
Kroon. De Inspecteur van de ruimtelijke ordening kan
eveneens beroep instellen bij de Kroon, als hij tenminste
ook reeds in de eerdere fasen, bij de gemeenteraad en
bij G.S., van zijn bezwaren tegen het bestemmingsplan
heeft laten blijken.
Zoals, wij zouden haast schrijven „logischer wijs", voor
de handi ligt heeft de vertegenwoordiger van de Stich
ting Natuur en Milieu in de Raad vooralsnog overwe
gende bezwaren tegen de door die Raad voorgestelde be
perkte afschaffing van het Kroonberoep en wenst dit
voorlopig volledig te zien gehandhaafd!
DE AANBEVELINGEN
gAMENGEVAT zijn de aanbevelingen in dit advies op
genomen, de volgende:
1. De Raad dringt aan op een voortdurend onderzoek naar
het feitelijk functioneren van de Wet op de Ruimtelijke Or
dening.
2. De voorbereiding van ieder structuur- en bestemmings
plan zou haar basis moeten vinden in een „initiatief-besluit",
vermeldende o.a. de hoofdstrekking van het plan en de in
spraakprocedure.
3. Collectieve bezwaarschriften en grote aantallen gelijk
soortige bezwaarschriften zouden zowel ten aanzien van het
horen als voor wat betreft de beantwoording op daaraan
aangepaste wijze behandeld moeten kunnen worden.
4. De termijn van één maand, genoemd in artikel 27 van
de Wet op de Ruimtelijke Ordening, moet gaan lopen nadat
de indieners van bezwaren, individueel of collectief, de be
slissing op hun bezwaarschriften hebben ontvangen. In de
wet dient een termijn te worden bepaald, waarbinnen publi-
kantie van de terinzagelegging van het raadsbesluit tot vast
stelling van het bestemmingsplan moet plaatsvinden.
5. De besluiten van G.S. en van de Kroon moeten de data
bevatten van publikaties van tervisielegging en van (ver-
dagings-) beslissingen.
6. De toetsing door Gedeputeerde Staten moet beperkt
worden tot:
de rechtmatigheid;
onevenredige schade aan particuliere belangen;
bovengemeentelijke ruimtelijke ordening;
bovengemeentelijke sectoraal beleid;
de uitvoe. baarheid van het plan;
andere van de gemeente;
plannen van andere gemeenten.
7. De termijn, waarvoor G.S. een beslissing kunnen verda
gen, wordt teruggebracht van ten hoogste zes tot ten hoog
ste drie maanden. De verdagingsbeslissing dient duidelijk
gemotivccrj er gepubliceerd te worden. G.S. mogen de be
slissing over plannen waartegen geen bezwaren zijn inge
diend niet verdagen.
8. Invoering van een verplichting voor G.S. om de stukken
ter inzage te leggen en de indieners van bezwaren desge
wenst te horen.
9. Vervanging van het beroep op de Kroon door het beroep
Administratieve Rechtspraak Overheids Beschikkingen
(AROB) verdient ernstige overweging, maar kan nog niet
terstond worden aanbevolen.
10. De mogelijkheid om bij de Kroon in beroep te gaan
tegen de beleidskwaliteit van het plan dient tegelijk met de
invoering van een wettelijke verplichting tot regeling van de
inspraak op gemeentelijk vlak op korte termijn te worden
afgeschaft. Een minderheid heeft vooralsnog onoverkome
lijke bezwaren tegen het afschaffen van deze mogelijkheid.
lijk gerechtigde (de opstalier) feitelijk het gehele beheer
en genot van een onroerend goed heeft behalve de juridi
sche eigendom. De juridische eigenaar wordt daarom ook
wel blote eigenaar genoemd. Het recht van opstal stamt
uit het oud vaderlandse recht.
I-JET recht van opstal verschaft aan de gerechtigde de
eigendom van bovenbouw. De opstalier is eige
naar van het huis en van de andere werken en beplantin
gen die zich op de grond bevinden waarop het recht geldt.
Het maakt daarbij niet uit of hij het huis zelf heeft ge
bouwd of dat het huis er al stond toen hij het opstalrecht
verkreeg. Deze eigendom staat historisch vast. Ook de
Hoge Raad heeft dit in 1903 nog eens bevestigd (HR 4 dec.
1903 W 8004). Dit is trouwens het grote verschil met erf
pacht, waar de erfpachter geen eigendom is van de bo
venbouw.
T}E wet noemt voor het ontstaan van het opstalrecht
uitsluitend de overschrijving van een titel, d.w.z.
dat er een overeenkomst moet zijn en dat deze overeen
komst in de hypotheekregisters moet worden ingeschre
ven. De notariële akte-is hier de aangewezen weg (ver
plicht!). Algemeen wordt aanvaard dat het recht van op
stal ook kan ontstaan door zichzelf bij verkoop van zijn
eigendom het recht van opstal voor te behouden. In feite
dus minder verkopen dan je hebt. Ook wordt ontstaan
door verjaring niet door de wet genoemd, maar ook hier is
men algemeen van mening dat dat wel mogelijk is. Wel
moet dan aangetoond worden dat men zich 30 jaar als fef1
telijk eigenaar heeft gedragen.
Het recht van opstal kan worden gevestigd door be
perkte tijd en voor eeuwig. Partijen kunnen b.v. afspreken
dat het recht voortduurt tot wederopzegging. In principe
kan de eigenaar het recht na 30 jaar opzeggen, mits hij
dat een jaar van te voren heeft aangekondigd.
De volgende keer zal nader worden ingegaan op de in
houd van het recht van opstal.
OGGEL
11. Nader onderzoek naar de vraag of de procedure op pro
vinciaal niveau moet worden verzwaard door de invoering
van een verplichting voor G.S. om over de bezwaarschriften
advies te vragen aan een college, dat niet eerder betrokken
is geweest bij het plan.
12. Tegen beslissingen van G.S. over bestemmingsplannen
dient AROB-beroep ingesteld te kunnen worden door hen,
die geen beroep op de Kroon kunnen doen.
13. Tegen de beslissing van G.S. kunnen bij de Kroon al
leen beroep instellen:
a. de zakelijk gerechtigden, huurders of pachters van gron
den of opstallen, gelegen in of grenzend aan het gebied van
het bestemmingsplan, alsmede zij, wier positie als werkne
mer direct betrokken is bij het bestemmingsplan;
b. de gemeenteraad;
c. de Inspecteur van de ruimtelijke ordening;
d. degenen, die bezwaren hebben tegen de wijzigingen in
het ontwerp-bestemmingsplan, die de gemeenteraad heeft
aangebracht, alsmede zij die bezwaar hebben tegen de ont
houding van goedkeuring door G.S.
14. Het beroepsrecht als bedoeld onder 13a dient alleen
toe te komen aan hen die rechtstreeks in HUN belang zullen
worden getroffen.
15. Bij een beroep, bedoeld onder 13a, zijn alleen de rede
lijke belangen van de gerechtigden voor beoordeling vat
baar. if
16. De Kroon kan, bij beroep als bedoeld onder 13a goed
keuring aan een plan onthouden als er onevenredige schade
is, die al of niet op geld waardeerbaar is, alsmede op recht-
matigheidsgronden indien deze door beroepsgerechtigden
zijn aangevoerd.
17. De mogelijkheid voor ambtshalve toetsing door de
Kroon moet door de wet worden uitgesloten.
18. G.S. moeten terstond na het verstrijken van de beroeps
termijn verklaren, welke delen van het plan onherroepelijk
zijn geworden.
19. De Inspecteurs Ruimtelijke Ordening mogen slechts be
roep instellen, indien zij in een eerdere fase bedenkingen
kenbaar hebben gemaakt aan de gemeenteraad.
20. De Inspecteurs moeten extra mankracht krijgen in ver
band met de voorgestelde maatregelen, die een taakverzwa
ring betekenen.
21. Invoering van het betalen van een griffierecht als voor
waarde voor ontvankelijkheid in beroep bij de Kroon is ge
wenst, zulks naar analogie van de Wet op de Raad van Sta
te (art 68 bepaalt het griffierecht op 25,
22. De in de Wet op de Raad van State opgenomen termij
nen moeten, voor zover zij betrekking kunnen hebben op de
procedure voor bestemmingsplannen, ingekort worden.
23. Beroepen, gericht aan de Kroon, moeten worden inge
diend bij G.S. Dezen moeten de beslissingen over het be
stemmingsplan zelf en eventueel andere stukken met het
(de) beroepschrift(en) direct na het verstrijken van de be
roepstermijn toesturen aan de voorzitter van de Afdeling
van de Raad van State voor de geschillen van bestuur, onder
mededeling of afschrift aan de betrokken gemeente.
24. De Adviseur ten behoeve van de Raad van State dient
voor het uitbrengen van zijn advies aan een termijn te wor
den gebonden; eventueel moet zijn bureau worden uitge
breid.
25. De Wet op de Ruimtelijke Ordening moet aangevuld
worden overeenkomstig artikel 3, zesde lid, van de Woning
wet. Daardoor zouden bij algemene maatregel van bestuur
model-bestemmingsplan-voorschriften kunnen worden vast
gesteld, waarmee toekomstige bestemmingsplannen in over
eenstemming moeten zijn. Ten aanzien van bestemmings
plannen die in belangrijke mate verouderd zijn, zou de plicht
tot periodieke herziening moeten worden verscherpt.
26. Onderzocht dient te worden of bij algemene maatregel
van bestuur aanbevelingen gedaan kunnen worden, die kun
nen dienen als leidraad bij het opstellen van bestemmings
planvoorschriften.
Het volledige advies is verkrijg
baar bij de Staatsuitgeverij, Chr.
Plantijnstraat, Den Haag en bij de
boekhandel. Prijs f 4,
