'/ètöucs...
ÏD?
ROUTES
jESTEM
DEETMAN ZOU ZICH
HONDERDEN
MILJOENEN
KUNNEN BESPAREN
heb je
neer kans
vice
sttijd ben ik via Keser gaai
eb ik nu een prima vaste
,ik ben waarachtig de enig
)00 Keser-banen over in
i!
ifgelopen donderdag promoveerde
Jos Koelman aan de Erasmus Universiteit in Rotter
dam op een proefschrift met de intrigerende titel 'Kos
ten van de verzuiling' en als ondertitel 'Een studie over
het lager onderwijs'. Koelman, verbonden aan het
Centrum voor Studies van het Hoger Onderwijs Beleid
(CSHOB) van de Universiteit Twente, komt tot de op
merkelijke conclusie dat er op het lager onderwijs
rond de 400 miljoen per jaar bespaard kan worden.
Niet door de verzuiling af te schaffen, maar door sim
pelweg de regels voor de bekostiging strikt toe te pas
sen en zonodig nog aan te scherpen. 'De overheid be
taalt, de verzuiler bepaalt' luidt een van de stellingen
bij het proefschrift. Volgens Koelman kan die overheid
honderden miljoenen en op langere termijn miljarden
besparen. Dat zou minister Deetman ais muziek in de
oren moeten klinken.
Bekostiging
- TOWNSEND
I THORESEN
Modellen
Vormgeving
Kleine scholen
Verdeelspelletjes
ZATFRDAGM
26 SEPTEMBER 19871 I
Afschaffen
Politiek
Ouders
155-2710
80 VESTIGINGEN TOT UW DIE
A
de auto? Neem dan de makkelij
outes. De voordelen?
op liefst 7 verschillende korte vaa
fis altijd naar uw vakantieplannen-
carferry: Calais-Dover in zo'n vi|t
60-uurs en 5-dagen retourtarie™
'oor caravans en aanhangers op
ndsnelle verbinding per trein-b°°
de uitgebreide Townsend Thore^
n, voordelige minitrips, tarieven
buro of bank. U kunt ook bellen:
)reide Townsend Thoresen broei*®
Door Frans van Mourlk
Jos Koelman komt voort uit de beste ka
tholieke traditie, zoals hij niet zonder
enige zelfspot constateert. Geboren in
1955 in Aalten in Gelderland in een ka
tholiek gezin. Naar een katholieke lagere
school, vervolgens katholieke atheneum
opleiding aan het Marianum in Groenlo
en tot slot politicologie met als speciali
satie bestuurskunde aan de Katholieke
Universiteit in Nijmegen. Daar behaalde
hij ook nog een eerste-graads bevoegd
heid economie. Goed toegerust dus voor
een studie naar de verzuiling van ons on
derwijssysteem.
Die verzuiling is de vrucht van een
eeuw schoolstrijd, die in 1813 begon en
in 1920 eindigde. Na de Franse over
heersing en na het herstel van de onaf
hankelijkheid werd in de Grondwet van
1814 en in de latere volledig herziene
versie van 1815 vastgesteld dat het open
baar onderwijs 'een aanhoudend voor
werp van den zorge der regering is'.
Het leek alsof er geen nadrukkelijk
monopolie was van de openbare school,
maar in de praktijk lagen de kaarten an
ders. Met name omdat de liberalen de
politieke macht in handen hadden dank
rij een beperkt kiesrecht. Voor het stich
ten van een bijzondere school had je toe
stemming nodig van het lokaal bestuur.
En gemeenteraden plachten die toestem
ming met regelmaat van de klok te wei-
jeren.
Dat gegeven bleek een uitstekend uit
gangspunt voor een lang en fel gevecht
tussen liberale en confessionele groepe
ringen. Inzet: gelijke rechten voor en dus
gelijke betaling van openbaar en bijzon
der onderwijs. De Grondwetswijziging
van 1917 en de daarop aansluitende La
ger Onderwijswet van 1920 zorgde voor
de zo gewenste gelijkstelling, Pacificatie
genoemd. Nederland had zijn door de
overheid betaald zuilensysteem, waar
over het buitenland zich telkenmale zo
oprecht kan verbazen.
De bekostiging van dat systeem kost
geld en dat is de afgelopen paar jaar 'een
voorwerp van aanhoudend onderzoek'
geweest voor Jos Koelman. „De studie
heeft twee invalshoeken", zegt hij. „De
ene is die hoe de financiële gelijkstelling
van openbaar en bijzonder onderwijs in
de praktijk uitpakt. De andere is de in
valshoek van de schaaleffecten, vertrek
kend vanuit de gedachte dat verzuiling
leidt tot versnippering van het scholen
bestand, meer kleinere scholen en dus
tot hogere kosten per leerling. Die laat
ste invalshoek is voor mij verreweg de
belangrijkste in termen van geld. Ook al
omdat de Londo-systematiek werd inge
voerd".
Dat vraagt om enige uitleg. De gelijke
bedeling van openbaar en bijzonder on
derwijs leidde, voordat de commissie
Londo een nieuw systeem bedacht, tot
een vrij vrolijk gevarieerde verspilling
der gelden. De kern van het probleem is
simpel gezegd, dat openbaar onderwijs
door een reeks oorzaken duurder is dan
bijzonder en dat het bijzonder onderwijs
moBiiiüt!e!hnal ls nlet zornaar politiek haalbaar. Ik weet best dat dat heel
T "Sf'- Ik ben niet gek".
„Mijn voorstel Is om de bekostigingsvoorwaarden zo te veranderen, dat Je een doelmatigere vormgeving krijgt van het onder
wijsstelsel. Daarmee hoef Je dan de verzuiling zelf en dus de vrijheid van onderwijs niet aan te tasten.- fotos de stem/johan van gurp
De overheid betaalt,
de verzuiler bepaalt
door de gelijkstelling daarvan mee profi
teert. Zo kwam het dat in gemeenten met
zowel openbaar als bijzonder onderwijs,
de bedragen per leerling hóger kwamen
te liggen als in die met alleen bijzonder
onderwijs. Op 1 augustus 1985 werd via
de Wet op het Basisonderwijs een
nieuwe manier van bekostigen inge
voerd. Die heeft een veel verspilling en
'fouten' uit het systeem gehaald.
Koelman is daar positief over. „De in
voering van dat systeem betekende het
einde van al dat gezeur en gebekvecht
over overschrijdingsregelingen en finan
ciële gelijkstelling. Alle discutabele ele
menten in de verhouding tussen open
baar en bijzonder onderwijs zijn er in be
langrijke mate uit gehaald. Dat is in mijn
ogen een groot pluspunt. Zowel op het
vlak van doelmatigheid als van recht
vaardigheid".
Maar het verbeteren van het systeem van
de gelijkstelling heeft niet de eerste aan
dacht van Koelman. „Het gaat daarbij
slechts om marginale bedragen, vergele
ken met de meer structurele besparingen,
die ik heb berekend op basis van de
tweede invalshoek, de schaaleffecten.
Anders gezegd, wat het oplevert als je de
versnippering van het scholenbestand te
gengaat. Niet door de verzuiling op te
heffen, wel door van het confectiejasje
van de verzuiling een maatkostuum te
maken".
Jos Koelman gaat daarbij uit van de
volgende basisregels:
In een bepaald gebied is, tenzij een na
der te bepalen schoolgrootte wordt over
schreden, slechts één school van dezelfde
signatuur aanwezig.
Nader te bepalen minimumnormen
voor leerlingentallen worden strikt toe
gepast. Er worden geen ontheffingen
verleend. Ontsnappingsclausules en uit
zonderingsbepalingen bestaan niet meer.
Het afstandscriterium is ondergeschikt
aan de minimumnorm. Als een school te
klein wordt, wordt de schoolregio groter
gemaakt.
Vervolgens maakt Koelman dan ne
gen modellen met drie criteria, de mini
male en maximale schoolgrootte en de
afstand school-ouderlijke woning en re
kent die door voor ruim 400 gemeenten.
De gegevens over het scholenbestand in
die gemeenten werden hem verstrekt
door het Centraal Bureau voor de Statis
tiek. De berekeningen leveren minimaal
369 miljoen en maximaal 411 miljoen
aan besparingen op jaarbasis op. Een
smakelijk bedrag, waarmee minister
Deetman in één Map uit de zorgen zou
zijn. Tevens blijkt dat een school mini
maal 200 leerlingen moet tellen.
Overigens zouden die besparingen vol
gens Koelman natuurlijk ook aan het on
derwijs zelf ten goede kunnen komen.
„Kijk mijn voorstel is om de bekosti
gingsvoorwaarden zo te veranderen, dat
je een doelmatigere vormgeving krijgt
van het onderwijsstelsel", zegt Jos Koel
man. „Daarmee hoef je dan de verzuiling
zelf en dus de vrijheid van onderwijs niet
aan te tasten. Die staat er helemaal bui
ten. Ik stel voor om in tegenstelling wat
er nu gebeurt geen of nauwelijks onthef
fingen meer te verlenen. Om de normen
die ook nu gelden voor minimum-leerlin
gentallen strikt toe te passen. En om die
normen zonodig aan te scherpen. En dat
laatste kun je dan eventueel laten varië
ren met de grootte van de gemeenten of
de bevolkingsdichtheid. Dat leidt onver
mijdelijk tot de opheffing van een aantal
te kleine scholen. Dat is de consequentie
ervan".
Het in praktijk brengen van deze theorie
zal een aantal vergaande consequenties
hebben. Een van de stellingen bij het
proefschrift preludeert daarop: te kleine
scholen worden opgeheven in combina
tie met de invoering van een schoolbus-
sensysteem. Vraag aan Koelman: beseft
hij wat je de dorpen met die ene kleine
dorpsschool zou aandoen?
Jos Koelman: „Laat ik eerst dit zeg
gen. Het is duidelijk dat in deze studie
de verzuiling bekeken wordt vanuit één
optiek: een financiële. Dan kom je tot
bepaalde besparingsmogelijkheden. Ik
heb echter in mijn proefschrift ook ge
zegd dat er argumenten te bedenken zijn
waarom je kleine scholen niet zou slui
ten. Ik heb er drie behandeld: de werk
gelegenheid, het argument dat de kleine
school in een dorpskern een bepaalde so
ciaal-culturele functie vervult en de kwa
liteit van het onderwijs die op een klei
nere school hoger zou zijn".
„Om met de werkgelegenheid te be
ginnen. Sluiten van scholen betekent na
tuurlijk dat het totaal aantal leerkrach
ten omlaag moet. Dat is niet populair,
dat weet ik. Maar ik heb ook gezegd, dat
je die maatregelen niet drastisch moet
invoeren, maar langs de weg der geleide
lijkheid. Het gaat mij om structurele be
sparingen op middellange termijn, niet
om bezuinigingen op de korte termijn. Ik
denk zelfs dat je in het begin wat extra
geld zult moeten uitgeven door uitver-
dieneffecten via wachtgelden en dergelij
ke. Maar op de langere termijn levert het
een besparing van rond de 400 miljoen
per jaar op".
De vraag is wat invoering van de 'metho
de-Koelman' betekent voor de onder-
i Nederland. Krijg je
tussen de zuilen
als de geldkraan doelmatig gebruikt gaat
worden?
Jos Koelman: „Als je blijft uitgaan
van de verzuiling, krijg je dezelfde ver
deelspelletjes als nu. In principe werkt
ook mijn systeem hetzelfde, alleen wor
den de voorwaarden om geld te krijgen
strenger. Maar dat werkt voor alle zuilen
op dezelfde wijze. Als je strengere voor
waarden stelt, is het belangrijk dat je je
niet teveel vastpint op de afstand tussen
school en de regio waaruit de leerlingen
komen. Je moet dat onderschikt maken
aan de minimumnormen. Als een school
wel op de juiste afstand ligt, maar niet
het minimum-aantal leerlingen haalt,
wijsverhoudingen in Nee
andere verdeelspelletjes i
"1
moet je de afstand ondergeschikt maken
en de school sluiten. Zo kom ik dan van
zelf cp het idee om in bepaalde regio's
schoolbuooen in te zetten voor leerlingen
die te ver weg zouden wonen".
„Het gaat erom dat je de minimum
normen voor een school zo hoog maakt,
dat scholen groot genoeg zijn om doel
matig te kunnen werken. Kijk mijn
proefschrift is in de eerste plaats een we
tenschappelijk betoog en geen politiek
verhaal. De herschikking- en fusieopera
tie in het voortgezet onderwijs bijvoor
beeld was in de eerste plaats een politiek
spelletje ook al waren bezuinigingen het
uitgangspunt. Ik zou best, en dat is mis
schien nog interessant ook, een soortge
lijk onderzoek kunnen verrichten in het
voortgezet onderwijs. Ik denk dat dat
zou aantonen dat er ook in het voortge
zet onderwijs honderden miljoenen be
spaard kunnen worden. Maar dat bete
kent niet dat mijn verhaal ook zomaar
politiek haalbaar zou zijn. Ik weet best
dat dat heel moeilijk ligt. Ik ben niet
gek".
Jos Koelman heeft zich bewust niet bezig
gehouden met de vraag of de verzuiling
dient te worden afgeschaft. In de eerste
plaats omdat voor hem de vrijhei^ van
onderwijs een te groot goed is. In de
tweede plaats omdat niet de verzuiling
zelf de grote boosdoener blijkt te zijn.
„Ik heb alleen de huidige situatie ver
geleken met één waarin de overheid
doelmatiger met de gelden zou omsprin
gen. Dat heb ik gedaan door die stren
gere voorwaarden door te rekenen in die
eerder genoemde negen modellen. Dat
leidde in ieder model tot een mogelijke
bezuiniging van rond de 400 miljoen.
Maar ik heb vervolgens wel gekeken
naar wat er zou gebeuren als er niet
meerdere zuilen in een regio aanwezig
zijn, maar steeds één school van een be
paalde signatuur. Dat levert geen gewel
dige extra besparingen op, slechts 30 tot
40 miljoen gulden. Dan moet je als we
tenschapper wel concluderen dat de kos
ten van de verzuiling een gevolg zijn van
de vormgeving van het systeem en niet
van de verzuiling zelf'.
Hij heeft niet de illusie, dat de politiek
zijn proefschrift zal omarmen.
„In de Nederlandse politieke verhou
dingen heeft het CDA een scharnier
functie op nationaal niveau", stelt Koel
man nuchter vast. „Dat betekent dat het
CDA bij alle onderhandelingen over alle
kabinetten is betrokken. Verzuiling is
voor het CDA een beladen en gevoelig
thema. Kijk maar wat er gebeurd is toen
de normen voor de kweekscholen (pa-
bo's) moesten worden vastgesteld. Het
CDA lag dwars en dat leidde tot een ein
deloos gesjoemel met de normen".
„Je hoeft dus niet te verwachten dat
het CDA zelf het initiatief zal nemen
voor het doelmatiger inrichten van het
zuilensysteem. Daar ligt een soort blok
kade op en PvdA en VVD weten dat. En
als ik naar de houding van die twee par
tijen in de onderwijsdiscussies kijk, heb
ik de indruk dat ze die blokkade stilzwij
gend accepteren. Sterker nog, ik denk
dat het voor hen niet de hoogste priori
teit heeft".
Toch zouden er, zo wil hij wel kwijt,
best argumenten te vinden om de verzui
ling te verminderen. „Dit proefschrift
gaat wel voor het grootste deel over de
financiële aspecten van de verzuiling,
maar er is nog een ander belangrijk punt.
Dat is de maatschappelijke ondoelmatig
heid. Er is namelijk een enorme discre
pantie tussen de huidige verdeling van
het scholenbestand en de voorkeuren
van de ouders
Koelman doelt dan op het gegeven dat
slechts 40 procent van de ouders confes
sioneel onderwijs belangrijk vindt, ter
wijl door het 'schoolaanbod' 60 procent
van de leerlingen op een confessionele
school terecht komt. Nu hebben ouders
volgens de Lager Onderwijstwet welis
waar de mogelijkheid via handtekenin
genacties een school van eigen voorkeur
te stichten, maar in de praktijk komt
daar weinig of niks van terecht.
„Toch zou je alleen al op grond daar
van een pleidooi kunnen houden voor
een bepaalde mate van ontzuiling", zegt
Koelman. „Wantje moetje afvragen van
wie de school nu eigenlijk is, van de
ouders of van het schoolbestuur. De
ouders zijn in feite de dupe van de
machtsconcentraties".
Hij stelt verder vast dat de ontzuiling
die in de jaren zestig en zeventig op vele
terreinen plaats vond in het onderwijs
achterwege is gebleven en soms zelfs toe
neemt. En met dat laatste bedoelt hij
niet de wijze waarop bisschop Gijsen in
het Limburgse bezig is.
„Dat is meer de actie van een gepas
sioneerde minderheid", zegt hij. "Ik
denk dat die waarschijnlijk niet bij de
grote club zal aanslaan. Ik denk zelfs dat
zijn actie het tegenovergestelde resultaat
zal hebben van wat hij beoogt. Maar
ontzuiling en verzuiling gaan vaak hand
in hand. Want tegelijk met die acties van
Gijsen zien je in de grotere gemeenten in
Limburg dat het openbaar onderwijs aan
een inhaalmanoeuvre bezig is".
„Ik denk overigens niet dat er opmer
kelijke verschuivingen zullen komen.
Over twintig jaar zal het percentage bij
zondere scholen in het lager en voortge
zet onderwijs niet veel kleiner zijn als nu.
Hoewel ik me natuurlijk zou kunnen ver
gissen".