VOOR OVERBELASTE KAMERLEDEN MOET
i VERBETERING VAN WERKWIJZE KOMEN
LAM OF LEEUW?:
nieuw boek van Anne
Vondeling over taak en
werkwijze parlement
[pzcZ
ZATERDAG 4 SEPTEMBER 1976
aterdagkrant
19
De voorzitter van de tweede kamer der statengeneraal dr Anne Vondeling, tn
een typische houding van 'aandachtig luisteraar
i Van onze parlementaire redactie)
Donderdag 9 september houdt kamervoorzitter dr. Anne
Vondeling in Den Haag zijn tweede boek ten doop over zijn
ervaringen in de Nederlandse politiek. Na het in 1968 ver
schenen 'Nasmaak en Voorproef, waarin hij zijn tijd als frac
tievoorzitter van de PvdA en als kortstondig minister van
financiën beschreef, nu een boek over taak en werkwijze van
het parlement
De titel, 'Tweede kamerLam of Leeuw?', heeft betrekking op
de veel gehoorde kritiek dat de invloed van het parlement in
wezen maar zeer gering is. Dr. Vondeling stelt daarom in alle
openheid de vraag. Is de tweede kamer werkelijk het mach
tigste orgaan van het land of loopt zij aan de leiband van de
regering, de grote ondernemingen, de ambtenaren of de we
tenschap?
Vondeling beschrijft in zijn nieuwe boek uitvoerig de samen
stelling van de tweede kamer en haar hoofdtaken, zoals:
hoedster van de democratie: zorgen dat geregeerd kan wor
den: controle uitoefenen op de regering en wetten maken. Hij
doet enkele voorstellen om de werkwijze van de kamer te
verbeteren en schetst ten slotte het profiel van het ideale ka
merlid. de ideale minister en het ideale regeringsprogram.
In twee afleveringen publiceren wij alvast enkele belangrijke
hoofdstukken uit het boek. dat, evenals 'Nasmaak en Voor
proef. ongetwijfeld veel belangstelling zal trekken. 'Tweede
kamer: Lam of Leeuw?', dat Vondeling grotendeels tijdens de
kamerdebatten, gezeten in zijn voorzittersstoél, schreef, ver
schijnt in de Synopsis-reeks van de Arbeiderspers en kost in
de winkel f23.50.
(Door dr. Anne Vondeling)
Hebben dan alle critici ongelijk, die met tal van bezwaren tegen
de werkwijze van de kamer komen aandragen? De kamerleden
zelf blijven in die kritiek niet achter. De resultaten van de onder
zoeken die vooral in Leiden, maar ook in Rotterdam, zijn gedaan,
laten weinig te raden over. En parlementaire journalisten als Van
Wijnen en Lindner zijn niet karig met hun roskam Van allerlei
kanten worden ook voorstellen gedaan om verbeteringen in de
werkwijze te brengen, onder andere door Van Putten en, opnieuw.
Van Wijnen. En, gelukkig, ook daarin blijven de parlementariërs
zelf niet achter. Van tijd tot tijd heb ik zelf ook het nodige probe
ren te doen. Nu volgt een meer systematische aanpak.
I> groots te klacht van kamerleden is. van de grotere en grote fracties is het
dit ze overbelast zijn:
I Vergaderen. In de fractie, en com
missies daaruit; in kamercommis
sies. besloten of openbare, met of
zonder bewindslieden; in de kamer,
in partijbijeenkomsten, besloten of
openbaar; met belangenorganisa
ties en actiegroepen
Luisteren naar en praten met indi
viduele burgers, journalisten, colle
ga's.
Lezen. Oneindig veel kamerstuk
ken, vak- en weekbladen, kranten,
persoverzichten.
Schrijven. Brieven beantwoorden,
verslagjes maken, toespraken en
redevoeringen voorbereiden.
Reizen. Naar Den Haag en terug
naar huis; naar allerlei andere ver
gaderplaatsen in het land en op de
gekste uren.
Wat ze ook doen, de overbelasting zal
blijven. Kamerleden zijn eerzuchtige
mensen, echte kleine zelfstandigen die
in de dienstensector werken en in een
harde strijd proberen hun hoofd boven
water te houden, toch in gedachten
voortdurend bezig de zaak uit te brei
den en op z'n minst voort te zetten,
altijd op hun hoede voor wat de con
currentie doet. Dat slag mensen heeft
altijd de neiging zich over de kop te
werken. Des te meer reden om te pro
beren de overbelasting, althans het
gevoel daarvan, wat te doen vermin
deren
In het algemeen gesproken moeten de
leden van kleine fracties meer overbe
last zijn dan van grote. Van een goede
werkverdeling binnen zulke fracties
kan immers nauwelijks sprake zijn.
Tochzijn er grote verschillen; ik noem
een paar voorbeelden
De eenmansfracUe van de Rooms-
Katholieke Partij Nederland (RKPN)
doet eigenlijk nauwelijks mee aan het
parlementaire werk. Daartegenover
zijn de tweemansfracties van het Gere
formeerd Politiek Verbond (GPV) en
van de Pacifistisch Socialistische Par
tij (PSP) uitermate actief. Toch lijkt
mij de overbelasting bij de PSP-leden
veel groter dan bij de GPVers, louter
en alleen omdat de PSP-leden en aan
hang uiterst lastig' zijn. Er moet daar
veel stnjd gestreden worden - net niet
met wapens - terwijl het GPV het.
daarmee vergeleken, wel met een paar
toogdagen af kan. bij wijze van spre
ken. Dat het GPV over een 'eigen'
dagblad beschikt, is natuurlijk ook erg
gemakkelijk voor het bereiken van de
leden en sympathisanten. Het ontlast
de leden stellig van veel werk
Overbelasting
Maar tegen de overbelasting van le
den die tot kleine fracties behoren, is
helemaal geen kruid gewassen. Het
hele land is hun district en zij moeten
hun aandacht tot meer dan één depar
tement uitstrekken. Onder 'kleine'
versta ik ook de zogenaamde middel
grote fracties, de CHU, CPN, PPR.
D'66 en DS'70, die met 6 a 7 leden elk,
hun parlementaire werk moeten zien
te doen. Binnen zulke fracties kan na
tuurlijk het werk beter worden ver
deeld dan bij de kleinste, maar ook
hiermoet ieder lid toch ten minste het
werk van twee departementen in de
gaten houden.
Ook bij een voortreffelijke organisatie
yart het werk binnen de partij en de
"actie, en met aanzienlijk meer hulp
van betaalde krachten, blijft het toch
een helsmoeilijk karwei Maar niet al
leen voor hen zelf. ook voor de leden
verschijnsel van kleine fracties een ex
tra belasting en wel in tweeërlei op
zicht. In de eerste plaats mogen we
rustig constateren dat het parlement
toch in hoofdzaak 'draait' op deze
grote fracties, gewoon omdat het feite
lijk onmogelijk is voor de kleine om
alles na te lopen. Dat geldt bij voor
beeld voor het commissiewerk, waar
vele fracties noodgedwongen vaak
verstek móéten laten gaan.
De kleinste en kleine hebben in totaal
nu 44 leden, verdeeld over elf groepen.
Welgeteld één meer dan de hele PvdA-
fractie heeft! En uit ervaring weet ik
maar al te goed. hoeveel moeite men
daar heeft zijn werk behoorlijk te doen.
Fractievoorzittervan Thijnschreef on
langs nog - zij het in een erg pessimis
tische bui - een artikel onder de on
heilspellende titel 'Overleeft de par
lementaire democratie 1984?' Hij
meent van niet, tenzij er drastische
veranderingen komen in de werkwijze
van het parlement.
Extra tijd
De kleine fracties veroorzaken nog een
ander soort extra belasting. Zij vergen
namelijk extra aandacht en tijd. Het
gemakkelijkst is dit te verduidelijken
aan de begrotingsbehandeling. Bij die
gelegenheden kent de kamer een
spreektijdbeperking De kleine frac
ties worden echter overbedeeld en niet
weinig ook. De PvdA mag in totaal in
de eerste ronde 700 minuten gebrui
ken. terwijl Beuker rkpnop z'n eentje
140 minuten ter beschikking heeft. Het
heeft tot gevolg dat de 44 zoéven ge
noemde leden in totaal 2380 minuten
spreektijd hebben, dat is bijna drieë
neenhalf maal zoveel als de leden van
de PvdA. En al die tijd moeten ande
ren. vaak alleen fatsoenshalve, mee
luisteren of worden zij geacht dat te
doen <al of niet in de zaal) Ik kan het
ook nog op een andere manier verdui
delijken Als de KVP. ARP en CHU
slraks één fractie vormen, dan telt die
fractie - als de verkiezingen daann
geen verandering brengen - 47 leden
Die fractie zou dan evenveel tijd krij
gen als de PvdA. maar het zou wel een
besparing geven van 500 minuten.
Er zijn drie mogelijkheden om hier wat
aan te doen: In de eerste plaats door de
kieswet te veranderen. Jammer ge
noeg heeft de kamer niet de raad van
de staatscommissie-Cals-Donner en
het voorstel van het kabinet-Den Uyl
willen aannemen Zij heeft een - be
perkt-districtenstelsel (12 kiesgebie-
den) verworpen. Bij aanneming ervan
zou een kiesdrempel van 7 a 8 procent
ingevoerd zijn. Dat is erg hoog, maar
naar mijn mening net niet té hoog
Maar goed. doordat een deel van de
voorstanders het voorstel niet los kon
zien van de gekozen minister
president, heeft het geen meerderheid
gekregen
De kamer heeft nóg een kans wat te
doen aan de al te grote verbrokkeling
Hoewel geen enkele keuze tussen
enerzijds de beklemtoning van het
vertegenwoordigende karakter en an
derzijds het doelmatigheidsstreven
'bewijsbaar' goed of slecht is. zijn we in
Nederland veel te ver doorgeslagen in
de richtmg van het eerste element Om
zuiver praktische redenen kies ik
daarom voor een drempel van 3 pro
digd. In den staat, als in wetenschap
en kunst, gelijk in de natuur, huldig ik
verscheidenheid van vormen, waar zij
verscheidenheid van wezen en kracht
uitdrukt. Maar welke zijn de wezen
lijke levensbeginselen, die niet dan
door eene eerste kamer in werking
komen?" (blz. 46 e.v.i
Bezwaren
Het voorstel om het aantal tweede
kamerleden uit te breiden, gaat lijn
recht in tegen de gedachte die Van
Thijn koestert. Die wil een heel ander
type parlement en ook een ander soort
volksvertegenwoordiging. Hij wil dat
de kamer meer beleidsvoorbereidend
werk doet dan nu. Daar kan ik een heel
eind in meegaan, maar niet op de ma
nier die hij aanbeveelt: 'liever 100 ka
merleden met 500 medewerkers, dan
250 kamerleden met even zoveel assis
tenten'. Mijn bezwaren zijn van
tweeërlei aard
In de eerste plaats vergeet Van Thfjn
dat kamerleden ook een hoogst be
langrijke taak hebben als tussenper
sonen tussen staat en volk, tussen re
gering en burgers. 's-Gravenhage en
's-Gravendeel. Niet voor niets heeft de
Partij van de Arbeid destijds besloten
de gekozenen dichter bij de kiezers te
brengen (politieke 'teams' rond de
kamerleden) en is de kandidaatstel
ling sterk gedecentraliseerd (de leden
moeten nu in het gewest wonen dat
hen kandidaat stelde en daar ook ver
antwoording afleggen van hun doen en
laten). Desondanks is het een hele toer
het contact met de kiezers goed te on
derhouden. Een beperking van het
aantal leden zou die hoogst belang
rijke kant van het
vertegenwoordiger-zijn nog moeilijker
maken.
Mijn tweede bezwaar is van een heel
andere aard. Een verveelvoudiging
van het aantal medewerkers van de
leden zou hetmachtsevenwicht tussen
partij en fractie volstrekt verstoren.
Bij enkele partijen isdatnualzoenik
vind dat voor de democratie een groot
gevaar. Ook kamerleden moeten goed
gecontroleerd worden. Als vertegen
woordigers ran de kiezers moeten de
partijen die taak voor een belangrijk
deel vervullen. Zelfs een goed georga
niseerde partij als de PvdA zou erg
veel moeite hebben om op te roeien
tegen haar eigen fractie, als die in feite
een machtscentrum van zo'n 250 man
zou worden iop ieder lid immers vijf
medewerkers). Ik ben bang. dat zo'n
fractie de partij totaal zou overvleuge
len (en. misschien de medewerkers de
leden ook een beetje?), tenzij ook de
partij met financiële hulp van de over
heid een groter apparaat zou kunnen
opbouwen... Nee. het doel dat Van
Thijn nastreeft, kan beter langs een
andere weg worden bereikt.
Dat wil niet zeggen dat het parlement
niet beter bewerktuigd zou moeten
worden Ik ben daar vóór en bepleit de
volgende aanvullingen geleidelijk in te
voeren:
1Ieder lid mag de kosten van één
persoonlijke administratieve hulp in
rekening brengen;
2. Een grote fractie, zoals die van
de PvdA, krijgt, naast voldoende ad
ministratieve hulp. de mogelijkheid
evenveel wetenschappelijke mede
werkers aan te trekken als er depar
tementen zijn. De kleinere fracties
naar verhouding van hun aantal le
den;
3Het aantal kamergriffiers
(plaatsvervangende of assistenten)
wordt met een stuk of zes uitgebreid,
zodat er één per departement is. waar
door de kamercommissies meer des
kundige hulp krijgen:
4. Erwordtmetspoedgewerktaan
een modem (automatisch) parlemen
tair Informatie- en documentatiecen
trum; in nauwe samenwerking met de
regering uiteraard
maar geen politiek werktuig. Zolang
er buitenbeentjes, zoals Gerretson en
Van Riel lid van zijn. zal de eerste
kamer ook nog wel eens voorpagina
nieuws maken, maar meer ook niet.
Erg interessant en nuttig voor de 75
leden, die lid van deze exclusieve po
litieke sociëteit zijn. maar allerminst
een lichaam dat in ons staatsbestel
onmisbaar is.
Ik schnjf hier zo oncollegiaal over.
omdat de afschaffing zo mooi samen
zou kunnen vallen met de uitbreiding
van de tweede kamer. Wellicht dat het
de beslissing ook wat zou kunnen ver
gemakkelijken Vele eerste-
kamerleden zouden zonder enige twij
fel sieraden in de tweede zijn. Een
volksvertegenwoordiging van 225 le
den zou een stukje van de overbelas
ting van de huidige 150 wegnemen.
Misschien heeft het in dit verband zin
om nog maar eens aan te halen wat
Thorbecke schreef over het nieuwe
ontwerp vooreen grondwet: 'De eerste
kamer, in ons ontwerp aangenomen,
scheen mij zonder grond en zonder
doe! Tot rijper onderzoek der voor
stellen van wet is zij ondienstig; want
zij kan met amenderen. Waaruit zou
den ook hare leden het vermoeden van
meer bekwaamheid of karakter ontle
nen? Omdat zij tien levensjaren meer
tellen of f 1200 in de grondbelasting en
het personeel opbrengen? De kamei
kan slechts ja of neen zeggen. Haar
neen zal in de meeste gevallen noch de
zaak. noch de kroon baten. De wil dei
tweede kamer zal als de volkswil wor
den beschouwd. De eerste kamer zal in
den gewonen loop niet worden geteld
of als eene nuttelooze vertraging wor
den aangemerkt, en wanneer zij in za
ken van gewigt tegen de tweede kamer
staat, worden weerstreefd zoo niet op
zijde gezet. Zij zal. waar zij niet gedwee
volgt, slechts een aanleiding tot mis
noegen en tweespalt zijn De eerste
kamer heeft geen grond. Want de ge
kozenen uit de hoogst belasten verte
genwoordigen geen deel des volks, dat
op afzonderlijke vertegenwoordiging
aanspraak had en niet reeds in de
tweede kamer wierd vertegenwoor
cent; in de'praktijk komt dat neer op
een minimum van vijf zetels bij de hui
dige omvang van de kamer
Wil men niet aan het kiesstelsel
'knoeien (tijdens het districtenstelsel,
vóór 1917. was de drempel in feite 50
procent van de kiesdeler!), dan zijn er
nog andere middelen
Het meest doelmatige is natuurlijk
een nauwe samenwerking tussen de
fracties. In de praktijk is die er al en die
samenwerking neemt gelukkig toe (bij
de drie christelijke en de drie progres
sieve fracties). Misschien zien we ook
nog eens gebeuren dat partijen met
een eigen lijst de verkiezingen ingaan
en later in de kamer één fractie gaan
vormen Dat moeten ze dan natuurlijk
wel van tevoren aan de kiezers zeggen,
of. na de verkiezingen, aan de colleges
die hen kandidaat hebben gesteld tei
beoordeling voorleggen, 't Zou wel
parlementaire winst zijn.
Rantsoen
Er is nog een andere mogelijkheid
namelijk het rantsoeneren van alle
spreektijd, dus niet alleen die welke bij
de begrotingsbehandeling wordt ge
bruikt. Bovendien zou ik dan een an
dere verdeling willen. Er is geen enkele
reden, waarom het ene lid meer toege
deeld zou moeten krijgen, dan het an
dere. In beginsel hebben ze allemaal
evenveel recht. Wil men al verschil
maken, dan zou een uitzondering
kunnen worden gemaakt voor de frac
tievoorzitters (veelal ook de stemmen-
trekkers!). Die zouden bij voorbeeld
ieder voor twee kunnen tellen, om zo
doende de kleine fracties toch nog wat
tegemoet te komen. De overgang van
het huidige op het nieuwe systeem zou
anders wel erg scherp worden. De
PSP-fractie bij voorbeeld gebruikte in
het zittingsjaar 1974-1975 van alle
spreektijd - de tijden voor de begro
tingsbehandeling niet meegerekend -
ongeveer 4,5 procent. In mijn voorstel
zou dat (2 plus lr 150 deel worden: 2
procent dus. Van deze nieuwe spreek
tijdverdeling zou ik alleen willen uit
zonderen de tijden, gebruikt voor in
terpellaties. mondelmge vragen en
voor zogenaamde stemverklaringen.
Wat ik voor de kamervergaderingen
bepleit, zou ook moeten gelden voor
het totaal van de openbare commis
sievergaderingen. Ook daar worden de
kleine groepen volstrekt onredelijk
bevoordeeld bij de spreek tijdverde
ling
Dat de kamer er ovengens goed aan
zou doen méér zaken schriftelijk, of in
commissie-verband, te behandelen, en
in de kamervergadering korter te pra
ten. is ook een ding dat zeker is. Elders
kom ik daar nog op terug (blz. 202)
B. HET AANTAL LEDEN VERGRO
TEN (EN DE EERSTE KAMER AF
SCHAFFEN)
Een andere mogelijkheid om de ka
mer wat te ontlasten, is de vergroting
van het aantal leden. Nederland heeft
verhoudingsgewijs een klein parle
ment. Vergelijk ik ons land met ande
re, kleine landen met een parlemen
taire democratie (met stuk voor stuk
minder inwoners), dan komt het vol
gende beeld te voorschijn:
Landen 12 3 4
België 9.8 2 202 2.2
Denemarken 5,0 1 179 3.6
Finland 4.7 1 200 4,3
Griekenland 8.9 1 300 3.4
Nederland 13.6 2 150 1.1
Oostenrijk 7.5 2 183 2.4
Portugal 9.0 1 263 2.9
Zweden 8.1 1 349 4.3
Zwitserland 6.3 2 200 3.2
1. Aantal inwoners (in miljoenen)
2' Eén of twee kamers
3 Aantal leden (Volkstparlement
4 Aantal leden per 100.000 inwoners
Zou het aantal leden in Nederland
worden verdubbeld, dan zouden we
ongevëer op dezelfde lijn zitten als de
andere landen.
Toen in 1951- 52 werd voorgesteld het
aantal van 100 op 150 te brengen, werd
ook al vastgesteld dat in alle landen
met ongeveer hetzelfde inwonertal als
Nederland het aantal parlementsle
den belangrijk groter is' Toen. In 1952.
waren er bij de verkiezingen 5.3 mil
joen uitgebrachte stemmen. Het vol
gendjaar. 1977. zullen het er inmiddels
zo'n 7.8 miljoen zijn: dat is bijna de
helft meer Alleen daarom al is uit
breiding wenselijk.
Maar ook de internationale vertegen
woordigingen nemen toe Straks zul
len de leden van het Europese parle
ment rechtstreeks worden verkozen,
al zullen ze voorlopig wel hun functie
blijven combineren met het Neder
landse kamerlidmaatschap We mo
gen echter hopen, dat de omvang van
hun Europese werk zal toenemen
Maar dit betekent dat ze nog mmdei
tijd zullen overhouden voor hun na
tionale verplichtingen. Ook dat wijst
in de richting van uitbreiding
Afschaffing
De hoop dat de eerste kamer binnen
afzienbare tijd opgeheven zal worden,
moet ik laten varen, helaas. Er komen
in het verenigingsleven vele dingen
bij, maar er gaat vrijwel nooit iets af
De eerste kamer is zo'n instelling, die
maar niet wil verdwijnen. Toch is zij
echt niet nodig. De voorstanders voe
ren eigenlijk als haar enig doel aan, dat
zij de tweede kamer kan corrigeren als
die een steek laat vallen bij de wetge
ving. Dat gebeurt echter zelden of
nooit en mocht het al eens gebeuren,
dan kan zo'n fout snel genoeg worden
hersteld. Afschaffing van de eerste
kamer geeft tijdbesparing. In de vijftig
gevallen die De Pous noemde en
waarin heel veel voorbereidend werk
al door de SER was gedaan, zouden de
wetten gemiddeld elf weken eerder in
werking kunnen zijn getreden als de
eerste kamer ér niet was geweest.
Echte fouten ontdekte zij in geen van
die vijftig gevallen.
Afschaffing bespaart ook aan de rege
ring en aan talrijke hoofdambtenaren
tijd en moeite. Denemarken. Finland.
Griekenland. Portugal en Zweden
gingen ons al voor: wanneer zullen
wij eindelijk eens volgen? Natunrlijk,
er wordt 'aan de overkant' op een heel
zinnige manier van gedachten gewis
seld. Meer dan eens echt de moeite
waard. Een eersteklas-debatteerclub.
De regeringstafel in de tweede kamer een vertrouwd beeld voor kamervoorzitter dr Anne Vondeling